——2005年10月25日在市第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上
厦门市司法局局长  沈恒斌

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
    我受市政府委托，现将我市开展“四五”法制宣传教育的基本情况报告如下，请予以审议。
    一、工作的基本情况
    2001年，市十一届人大常委会第33次会议做出了《关于进一步开展法制宣传教育的决定》，市委、市政府转发了《市委宣传部、市司法局关于在全市公民中开展法制宣传教育的第四个五年规划》，召开了“厦门市依法治市暨实施‘四五’法制宣传教育规划动员大会”，全面启动了“四五”普法规划的实施。
    五年来，在市委、市人大、市政府的领导、支持和监督下，全市各级、各部门把实施“四五”普法规划作为整体推进依法治市进程的基础性工程，围绕“四五”普法“两个转变、两个提高”的目标要求，精心组织领导，扎实开展工作，市人大常委会的决议得到较好的贯彻落实，取得了良好的成效，全市公民的法律素质和领导干部依法决策、依法管理的能力不断提高，普法依法治理的各项工作逐步走上制度化、规范化的轨道，民主法制建设不断推进，为我市经济建设和社会事业的发展创造了良好的法治环境。全国人大内司委“四五”普法调研组对我市实地调研后，充分肯定了我市“四五”普法依法治理的特点和成绩。《法制日报》、《普法依法治理通讯》（全国普法办主办）等媒体和刊物，对我市“四五”普法依法治理的许多经验和做法进行了宣传报道。经检查验收，基本完成了预期的任务。五年来的主要做法是：
    （一）突出重点内容开展普法，抓好全民法制宣传教育
    “四五”普法以来，我们紧贴中心开展全市公民的普法教育，突出重点内容，做到“四个紧贴”，不断增强全民普法的针对性，使宪法和国家的基本法律得到广泛宣传，与公民工作、生活密切相关的法律法规知识得到基本普及。
    一是紧贴党委政府的中心。围绕我国加入WTO、防非典活动、整顿规范经济秩序、维护社会稳定、创建和谐社会等党委政府的中心工作，及时组织开展了有关WTO规则、防非典相关法律、《宪法修正案》、《反分裂国家法》、以及取缔打击邪教、加强社会治安综合治理和规范经济秩序的法律法规的教育。
    二是紧贴我市经济建设。围绕我市加快实施海湾型城市发展战略，全面建设小康社会，增创海峡西岸经济区重要中心城市，大建设、大开发等目标，加大了与经济建设有关的城市规划与管理、征地拆迁、环境保护等法律法规的宣传。先后编印了《海湾型城市建设相关法律知识问答》、《城市房屋拆迁管理条例》、《厦门市涉及“农村、农业、农民”问题相关法律知识问答》、《建设“平安厦门”相关法律法规知识问答》、《信访条例相关法规知识问答》、《物业管理条例》等宣传资料17种80多万册。
    三是紧贴依法行政、依法办事的工作需要。根据“建设法制政府”的需要，先后开展了《全面推进依法行政实施纲要》、《行政许可法》、《信访条例》、《构建和谐社会的法律问题》等法制宣传，举办“实施依法治国方略，推进依法治市进程”宪法理论研讨会、国家机关行政法律知识大赛等，积极推进依法办事、依法行政。
    四是紧贴群众的切身利益和社会的热点难点问题。我们坚持群众“需什么普什么、缺什么补什么”的法制宣传理念。针对突如其来的非典、禽流感疫情，及时编印了《传染病防治法》、《食品卫生法》、《价格法》和国务院《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规宣传资料6.5万份，积极开展与传染病防治相关法律法规的宣传；针对日益突出的“三农”问题，我们为全市每个村委会订购了一套法制宣传挂图；根据村级组织换届选举工作的要求，深入开展了《村民委员会组织法》等法律法规的宣传；围绕促进农业生产、增加农民收入、维护农民合法权益和社会稳定，宣传普及了《农业法》、《农村土地承包法》、《产品质量法》、《厦门市农村集体经济财务审计条例》、《婚姻法》、《人口与计划生育法》等法律、法规。通过开展“市民与法”群众性征文活动、居民“四五”普法知识竞赛、“厦门普法网”网上法律知识有奖竞答活动等丰富多彩的法律宣传、咨询活动，在全市营造了浓厚的法制宣传氛围。
    (二)加强重点对象的学法用法，推动普法依法治理工作深度发展
    法制宣传教育重点对象的学法用法，是“四五”普法的重要内容。我们始终坚持突出重点，带动一般的工作思路，根据不同重点对象的特点，采取针对性的宣传教育措施，推动重点对象学法用法的落实。
    一是领导干部的学法坚持制度、运行规范。我们把领导干部的学法用法作为重中之重来抓。专门下发了《厦门市领导干部学法用法工作实施意见》、《厦门市领导干部法制讲座运行规则》，进一步完善了领导干部学法用法的有关制度。市委、市政府定期举办法制学习讲座，组织了全市领导干部WTO研修班，先后举办了“保护知识产权与城市竞争力”、“加快城市建设与优化投资环境”、“坚持依法治国，建设社会主义政治文明”、“构建和谐社会的法律问题”等十多次领导干部法制讲座；市人大建立健全常委会组成人员及机关工作人员法制学习制度，坚持对拟任命人员进行任命前法律知识考试；市政府建立了在政府常务会前举行法律知识学习的制度；各级党（干）校根据不同班次的培训要求，坚持开设法制课；市委组织部、市委宣传部、市人事局、市司法局组织了全市处级以上领导干部学法用法依法行政通用法律知识考试，促进了我市领导干部学法用法活动深入开展。
    二是司法和执法人员的学法，坚持以训促学、以考促学。市相关部门专门制定了《关于在全市公务员和党群机关工作人员中开展学法用法活动和依法行政培训的实施意见》，对全市公务员和党群机关工作人员开展学法用法活动和依法行政培训工作进行了部署，组织了全市处级以下公务员学法用法依法行政通用法律知识考试。市法制局共组织全市行政执法人员1505人次进行“行政法基础知识”培训。全市各级法院、检察院通过岗位技能培训、任职资格、续职教育和多种专业培训，完成了全体干警轮训一遍的任务；同时，加大专家型司法人员的培养力度，积极开展国际司法交流，不断提高司法人员的法律素质。各级行政执法机关，通过坚持机关学法、组织培训、开办讲座、开展法律知识竞赛、参加执法资格考试等，扎实深入地开展通用法律知识和与业务相关的专业法律法规的学习教育活动。
    三是青少年普法，以“主课堂渗透法制教育”为突破点，努力构筑青少年法制教育网络。我市制定了《加强青少年学生法制教育工作的实施意见》，使青少年法制教育进一步走向制度化、规范化的轨道。为了落实青少年“在九年义务教育期间掌握公民应当懂得的基本法律常识”的要求，在巩固、规范我市首创的“学生带法回家”活动的基础上，在全市中小学中开展了“主课堂法制渗透教育”活动，探索出一条符合青少年特点的法制教育进课堂的新路子。目前，我市通过“小手牵大手”的“学生带法回家”活动、“润物细无声”的“主课堂渗透教育”，以及创建青少年法制教育基地、开通“青少年维权网”、编印中小学生“法制教育读本”等一系列实实在在的举措，逐步构筑以主课堂为主，课外为辅，学校、家庭、社会一体化的青少年学生法制宣传教育体系，收到了很好的社会效果。“主课堂法制渗透教育”活动，得到了中央综治委、全国人大内司委、司法部、全国普法办的肯定和推广。
    四是企业经营管理者的学法用法形成制度，解决了“难”字。为了解决以往企业经营管理者普法教育存在的“厂门难进、时间难保障、效果难落实”的问题，市司法局会同有关部门联合下发了《关于开展企业经营管理者学法用法工作的指导意见》，推动了企业经营管理人员学法用法工作的规范运作。为了解决针对性和有效性问题，我们以海沧投资总公司为试点开展调研，邀请有关专家学者为国有、民营等各类企业的经理、经营管理人员和法律顾问举办了以合同制度、仲裁制度为主要内容的法制系列讲座。市工商局、贸发局、经发局、总商会等针对企业需要，结合市场准入的需要举办法律法规的培训，深受企业经营管理者的欢迎，收到了良好的效果。
    五是暂住人员的普法坚持教育、服务、管理三结合。市政府高度重视暂住人员的普法，把它作为维护社会稳定，促进社会经济发展，事关全局的大事摆上重要议事日程。有关部门及时出台了《厦门市暂住人员法制宣传教育工作实施意见》，明确了各级各部门的工作责任制，形成密切配合、齐抓共管、逐级落实的良好工作机制。通过建立来厦务工人员法制培训基地、成立来厦务工人员法制教育讲师团、规范职介机构，加强劳动执法检查，开展法律援助等依法维护暂住人员的合法权益，促进法制教育的开展。在开展评选“厦门市十佳外来青年”、“厦门市双十佳优秀外来妹”等活动中，坚持把参评者学法、守法情况作为评选的一个重要内容，极大地调动了暂住人员学法的积极性。截止目前，市（区）劳务公司已经培训暂住人员154万人次；市（区）普法工作机构编写了通俗易懂的外来务工人员法制教育资料3.2 万册，并经常到暂住人员集居地举办法制文艺演出、法制栏板展、法制灯谜、法律咨询、法律知识有奖竞猜等各种生动活泼的法制宣传教育系列活动，收到较好的宣传效果。
    （三）创新普法形式，形成全社会法制宣传教育合力
    普法是全社会的共同职责，只有调动社会各方力量，采取多种形式，才能达到良好的社会效果。在“四五”普法中，我们整合社会法制宣传资源，不断创新宣传形式，形成了“四五”普法工作的社会合力。
    一是抓载体、搭平台，夯实法制宣传的基础。我们搭建了三个工作平台。一是开通了厦门普法网。2003年10月，依法治市办、市司法局开通了“厦门普法网”之后，各区又先后开通了普法网，并互相链接。网络普法的运用突破了法制宣传工作在时间、空间方面的局限，为全市普法依法治理工作的开展提供一个更广阔的平台，满足了市民网上学法的需求；二是建立一支高素质的普法联络员队伍。市区两级分别制定了《普法依法治理联络员工作制度》，在国家机关、社会团体、企事业单位和学校建立了联络员，坚持每年定期不定期召开联络员工作会议、经验交流会和表彰会，促进年度普法依法治理工作落实。三是创办《厦门依法治市》内刊和《厦门市普法依法治理工作通讯》。共编印《厦门依法治市》18期7200多份，《厦门市普法依法治理工作通讯》65期26000份，使普法依法治理工作信息、经验和工作研讨得到广泛交流和推广。
    二是抓联动、求协同，形成法制宣传的合力。我们不断探索法制宣传社会化程度的途径和方式，注重整合资源，组织和调动社会方方面面的力量共同参与。在抓好“法律顾问团”、“普法依法治理工作联络员”、“普法讲师团”、“综治副校长”、“法律服务志愿者”等5支队伍的基础上，较好地调动和发挥全市各专业法主管部门普法工作的积极性、主动性，使普法活动的主体更具有广泛性。依法治市办、市司法局先后与60多个专业部门联合组织开展工会法、电力法、防震减灾法、土地管理法、老年人权益保障法、厦门市城市房屋拆迁管理条例等法律法规的宣传系列活动，达到了良好的社会宣传效果。
    三是抓媒体、建阵地，营造法制宣传的环境。我们充分运用广播、电视、电台、报刊等现代传媒传播迅速、覆盖面广、贴近群众的优势，开展全民法制宣传教育活动。依法治市办定期不定期与媒体联合开展各种法制专题宣传教育活动；市人大、市中级人民法院、市检察院、市公安局等分别在厦门电视台开办了《人大视点》、《法庭视点》、《检察视点》、《警方视点》等栏目；厦门广播电台开设了“法律伴你行”专题法制节目；《厦门日报》设立了《法治》专版等，充分发挥现代传媒在普法中的作用。
    市、区普法依法治理工作部门继续拓展传统普法形式，除了利用咨询、墙报板报、法律知识有奖竞答等形式进行普法之外，普法讲师团和法律志愿者的经常性活动，也深受群众的欢迎。各区都组织了一支法制文艺的创作、演出队伍，通过答嘴鼓、芗剧唱段等群众喜闻乐见的文艺形式宣传法律法规，收到较好的效果。
    (四)注重法制教育与法制实践相结合，依法治理工作全面推进
    学用结合、普治并举是“四五”普法的重要内容。在“四五”普法中，我们坚持学法和用法相结合，重在学以致用，紧紧围绕地方立法、司法、行政执法、法律监督、法律服务、基层依法治理等环节，扎实开展依法治市工作，形成了全方位、多层次的依法治理工作格局，不断提高社会的法治化管理水平。
    一是加强制度建设，不断完善依法治市工作的运行机制。我们注重工作规范，不断建立健全各项制度，相继制定了《厦门市依法治市领导小组工作职责和议事制度》、《厦门市依法治市工作年度检查办法》等一系列规范性文件，使法制宣传教育的各个方面、依法治市的各项工作逐步做到有章可循，建立起长效的工作规范。同时，在工作机制上，初步形成了“党委领导，人大监督，政府实施，司法行政机关具体组织，社会广泛参与”的运行机制，形成了整体推动的合力。每年依法治市领导小组召开会议，总结交流情况，研究布置工作，决定重大事项；市人大常委会召开会议，专题听取、审议“一府两院”关于落实依法治市决议情况的报告，组织执法检查，代表视察，监督普法依法治理工作的开展。司法局认真履行依法治市办公室的职责，年初制定全市工作要点并做好责任分解，年中检查工作进度情况，年底专项组织检查验收，加强对全市普法依法治理工作的组织、指导、协调，推动各项工作的落实。
    二是以依法行政、公正司法为核心的行业依法治理稳步推进。各国家机关根据宪法、法律、法规，完善相关的规章制度，逐步使行业管理各方面有法可依、有章可循。各级政府全面推行执法责任制，健全执法公示制，狠抓机关效能建设、政务公开和审批制度改革，适时开展整顿市场经济秩序、违法违章建筑以及社会治安等领域的专项治理活动，不断推进法治政府建设。各级司法机关全面履行职能，逐步完善各项监督机制，努力提高司法水平，确保司法公正，取得了一定的成绩。
    三是基层依法治理活动扎实深入开展。在农村，我们坚持以深化法制教育，培育干部群众法制观念为前提；以落实“四民主、两公开”，推进村民自治为重点；以建章立制，实行民主化、制度化、法治化管理为保障；以依法治村，促进经济发展和社会和谐稳定为目标，全面开展“民主法治示范村”创建活动，不断推进农村民主法制建设，全市已有49个村被国家、省、市表彰为“民主法治示范村”，其中同安区大同街道东山村被司法部、民政部命名表彰为全国“民主法治示范村”。在城市社区，我们积极探索创新社区法制宣传教育新途径，组织开展形式多样的“法律进社区”活动。建立了各律师事务所等法律服务组织定点联系社区的制度，加大了推进社区自治实践活动的力度，促进社区建设规范化、制度化。在此基础上，推广总结了湖里区金尚社区事务听评会制度、康乐社区法制学校、兴隆社区法律服务自愿者活动、思明区社区居民法制教育台帐制度、原开元区为旧城拆迁改造提供“一站式”法律服务等经验和做法，推动社区普法依法治理工作深入开展。在学校，在依法治校试点的基础上，推广了实验小学、集美中学、旅游职业中专学校等八所中小学依法治校的经验和做法，在全市教育系统广泛开展“依法治校先进示范校”的创建和评比活动，为推动依法治校发挥了示范作用，促进了学校法制化管理。在企业普法依法治理工作中，注意发挥党支部的政治核心作用和工会的桥梁作用，积极指导和推动企业结合企业文化建设，围绕提高企业效益，广泛开展“比贡献、比守法、比技能、比诚信”教育活动，不断完善内部治理，依法维权，依法经营。
    总的看来，“四五”法制宣传教育工作确实取得了明显的成效。但是我们清醒地认识到，对成绩不能估计过高。一是广大公民、公务员、各级领导干部的法律素质与实施依法治国基本方略的要求仍有较大的差距，有些领导干部依法执政的意识不强，依法决策、依法管理、依法办事的水平不高。二是普法教育的社会环境有待于改善，依法治理工作需要进一步深入开展。仍然有一些单位的领导，对普法依法治理工作的意义和作用认识不足，重视不够。个别单位的学法还流于形式，有法不依，执法不公、不廉等现象不同程度地存在，影响了法律的实施，破坏了法制的权威和法制的统一，在一定程度上挫伤了群众学法的积极性。三是普法依法治理工作发展还不平衡，针对性和有效性有待于加强。法制宣传教育的内容和形式还需要不断拓展，企业、暂住人员和村民的普法工作，还需要加大力度；专业部门的普法工作的责任意识还需要强化。四是在科学执政、民主执政、依法执政的形势下，普法依法治理工作的长效机制需进一步建立健全，全社会共同参与的合力需要进一步凝聚。因此，法制宣传教育工作任重道远，需要坚持不懈地抓下去。
    二、主要经验和体会
    经过五年来的积极探索和实践，在总结前十五年经验的基础上，我们进一步摸索和积累了普法依法治理工作的一些规律和特点，有了更深的工作体会，这就是：普法依法治理必须坚持“党委推动、普治并举、宏观造势、典型指导”的工作思路。
    一是党委推动。发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。普法依法治理工作涉及法制建设的各个环节、各个层面，内涵十分广阔。只有党委领导和推动，才能有效地调动全社会的资源，形成合力，才能更好地实践党的依法治国的基本方略。为了确保普法依法治理工作拥有强大的“动力源”，依法治市组织机构按高规格组建，市委书记担任依法治市领导小组组长，市委副书记、政法委书记担任依法治市办公室主任，依法治市办公室设在司法局，列入党委办事序列。正是有了这么一个体制，才能确保普法依法治理工作党委有决定、人大有决议、一府两院有相应措施、财政上有保障，才能形成党委领导、政府实施、人大监督、全社会广泛参与的“四五”普法运行机制。
    二是普治并举。普是学，学是为了用；治是用，用必须普。学用结合、普治并举，既是遵循“实践——认识——再实践——再认识”的规律，也是改造主观世界与改造客观世界相统一的规律的客观要求，是我们搞好普法依法治理工作的一个十分重要的方针。我们只有坚持普治并举，学用结合，才能以普促治，以治促普。近几年来，我们坚决摒弃那种“为普法而普法”的观念，而赋予普法工作以更多的服务内容。就是坚持科学的发展观，为促进三个文明协调发展，构建和谐社会营造了良好的法治环境。坚持“四个紧贴”，使普法依法治理工作服务全局、服务中心，与解决群众反映的热点难点问题、与严打整治专项斗争、与创建全国文明城市和“平安厦门”建设相结合，使普法工作向广度拓展，依法治理工作向深度推进。近年来，我们围绕着新形势下人民群众反映比较突出的征地拆迁安置和补偿、村务公开和村财管理、依法行政和司法公正等方面的问题，开展普法依法治理工作，使得群体性事件和上访问题逐年下降，为维护社会稳定创造了良好的法制环境，促进了厦门市三个文明的协调发展。
    三是宏观造势。所谓宏观造势，就是坚持党的群众路线的基本工作方针，以维护广大人民群众的合法权益为根本目标，通过各种途径，在全社会营造普法依法治理的浓厚氛围。宏观造势的着眼点在于调动全社会的力量，全方位、多层次地开展普法依法治理工作。从2001年第一个“12·4”全国法制宣传日起，依法治市办、司法局联合有关单位，精心组织开展每年的法制宣传日系列活动。通过在繁华街道和主要路口悬挂宣传标语、张贴“12·4”法制宣传画、设置法律咨询点、举行街头法制文艺演出、法制专栏展览、法律知识谜语竞猜，在广播电视上播放以“弘扬宪法精神，增强法制观念”为主题的公益广告，在报纸上组织专题宣传，举办法制摄影展等，使法制观念深入人心。我们还以不同主题的各种法制纪念日、“宣传周”、“宣传月”为载体，实行全市上下联动，紧密配合，开展了多种多样、生动活泼、喜闻乐见的法制宣传活动；购买法律书籍5.8万册，组织公证、律师、法律援助等，开展送法下乡、 进社区、进军营、进企业和进学校65次，使全市的法制宣传教育活动高潮不断。
    四是典型指导。普法依法治理工作，是依法治国方略在基层的实践活动。针对新形势、新特点，我们坚持抓重点、促一般，典型引路、分类指导的辩证唯物主义的工作方法，不断发现、培养、宣传不同层次、不同类型的先进典型，并善于在重难点问题上取得经验、总结规律，努力提高先进典型的指导价值和带动作用。在“民主法治示范村”创建活动，青少年学生“主课堂法制渗透教育”，领导干部学法用法，法律进社区等“四五”普法的主要工作中，我们都坚持培育典型，及时总结推广，取得了良好的成效。
    三、下一步工作打算
    我们将以“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，根据构建和谐社会的要求，进一步更新普法理念、创新工作方法、打开新的工作局面，百尺竿头，更进一步。
    一是做好“四五”普法的总结表彰和纪念法制宣传教育开展20周年的系列活动。我们将以“四五”普法总结验收为契机，进一步拾遗补缺，确保“四五”普法规划目标任务的全面实现；结合法制宣传教育开展20周年和“12.4”的宣传活动，认真总结推广我市“四五”普法的经验，进一步总结规律，表彰先进，在全社会营造浓厚的法治氛围。
    二是开展工作研究，做好“五五”普法调研和启动工作。届时，将根据上级的统一部署和安排，针对新形势下普法依法治理工作中出现的新情况、新问题，研究和探索推进“五五”普法依法治理工作的新途径、新方法，高标准做好“五五”普法的启动准备工作。结合创建“平安厦门”和海峡西岸经济区重要中心城市建设过程中遇到的实际问题，探讨依法治市工作的规律性，推动“五五”普法依法治理工作深入开展。
    “四五”普法工作即将结束，但普法依法治理工作是一个从量的积累到质的升华的长期的渐进过程。贯彻实施依法治国基本方略，任务艰巨、任重道远。我们将以此为契机，全方位、多层次开展普法依法治理工作，为构建和谐社会，做出应有的贡献。