省“四五”普法依法治理检查组组长、省高院副院长何鸣
2005年10月14日

同志们：
    根据依法治省领导小组的统一部署和安排，我们检查组一行四人于10月11日到今天，对厦门市贯彻省委依法治省的决定、开展“四五”普法依法治理工作的情况进行了检查。检查期间，我们听取了厦门市依法治市领导小组，还有湖里区、同安区依法治区领导小组关于“四五”普法依法治理工作的总体汇报。按照要求，我们通过听取情况汇报、走访有关单位、召开座谈会、查看资料等方法检查了厦门市人民检察院、市国土资源与房产管理局、湖里区法院、湖里区人劳和社保局、湖里区江头第三小学、湖里区金尚社区、同安区检察院、同安区大同街道东山村、同安工商分局和同安电力公司等单位和部门。可以看出，厦门市委对这次检查高度重视，有关地方和部门也给予了积极的支持和配合，为我们顺利地完成检查任务创造了良好的条件。我们总的感觉是：厦门的相关单位对检查组的态度是欢迎检查、等待检查。这是因为他们具体工作特别扎实，准备工作特别充分、特别认真，给我们检查组的总体感觉可以以4句话16个字来归纳：厦门市开展“四五”普法工作“思想重视、组织有力、措施得当、成效明显”。在思想重视方面我们觉得厦门市党政领导高度重视“四五”普法依法治理工作，能够充分认识到开展普法依法治理工作的重要性、必要性，而且贯彻中央、省委普法依法治理文件精神行动迅速，围绕“四五”普法的目标要求，按照“党委领导、普治并举、宏观造势、典型指导”的整体工作思路，从“科学定位、完善机制、创新形式”三个方面入手，抓好工作的落实，形成了“党委领导、人大监督、政府实施、全社会共同参与”的良好的工作机制，营造了公民学法、懂法、守法、用法的良好的法制氛围。厦门市公民的法律素质和领导干部依法决策、依法管理的能力给我们整体感觉高于其他地区，“四五”普法依法治理工作取得了比较突出的成效。具体从以下几个方面来展开：
    一、加强领导、形成合力、强化责任、保障有力
    （一）市委、市人大、市政府领导重视这项工作，始终把普法依法治理工作列入重要议事日程。从组织上来看，成立了以党政一把手领导为组长的普法依法治理领导小组，不管是各级党委政府，还是各个单位、部门，而且领导小组下面有办公室具体抓这项工作，并且制定了很多规范制度，规范了领导小组及其办公室的职责和制度，明确各个成员单位的职责，各级各部门把普法做到三个纳入。其次在党委领导下，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，各个部门齐抓共管的工作格局确保了“四五”普法依法治理工作的有序开展。
    （二）在加大投入方面，我们在检查中通过听取汇报、查看资料，我们感觉到厦门市各级党委政府高度重视，把普法经费列入各级财政预算。市委市政府决定普法经费人均不低于0.4元，有的地方还是0.6元，各级机关人均不低于10元，企事业单位不低于7元，暂住人口列入人口总数计算经费，从物质上给予保证了普法依法治理工作的正常开展。有的地方，像湖里区还根据自身的情况作了上调，人均普法经费不低于0.6元，有力保证了普法依法治理工作的顺利开展。
    二、围绕“四个紧贴”，重点明确，广泛开展法制宣传教育
    首先，厦门市依法治市领导小组和办公室都能紧贴党委政府的中心工作开展普法，紧贴厦门市经济工作大局开展普法，紧贴依法行政、依法办事的需要开展普法，紧贴群众的切身利益和社会的热点难点问题开展普法，普法重点明确，特别是落脚点落在紧贴群众的切身利益和社会的热点难点问题上。这也是根据我们党的宗旨“全心全意为人民服务”，不断增强全民普法的针对性，使国家宪法和基本法律得到广泛宣传，与工作、学习、宣传密切相关的法律知识得到普及。比如说，东山村在开展普法时，就针对性地开展与婚姻家庭、妇女权益保障法、老人权益保障法、土地承包等与老百姓切身利益相关的法律法规的宣传，营造浓厚的法制宣传氛围。
    抓住重点普法对象，推进学法用法。坚持突出重点、带动一般的工作思路，根据不同重点对象的特点采取有针对性的宣传教育措施，推动重点对象学法用法的落实。体现在这几个方面：
    一是坚持和规范领导干部的学法制度，把领导干部的学法用法作为重中之重，有关部门下发了《厦门市领导干部学法用法的工作实施意见》、《厦门市领导干部法制讲座运行规则》。根据我们走访的有关单位和部门，我们感到，现在在厦门基本上形成了干部任前要过法律关，考察领导干部是否具备基本的法律知识。湖里区汇报时就通俗地讲“要当官先过法律关”，确保领导干部法律素质的提高。
    二是司法和执法人员的学法坚持以训促学，以考促学。市委组织部、市人事局等部门专门制定了《关于在全市公务员和党群机关工作人员中开展学法用法活动和依法行政培训的实施意见》，对一府两院包括党群机关工作人员学法用法活动和依法行政培训工作进行部署，组织了全市处级以下学法用法依法行政通用法律知识考试，有效地提高了司法执法人员的法律素质。我们在两院交谈中得知，重要领导干部任前要经过人大的考试。据我了解，我省很多地区还未开展此类考试。，这是从具体制度上确保领导干部学法用法工作。
    三是青少年普法坚持以主课堂渗透法制教育为突破点，努力构筑青少年法制教育网络。我们感觉，主课堂渗透法制教育这种教育模式对培养青少年的法律意识很有帮助，寓教于学习课本当中，不是专门就法律而讲法律，而是通过课本当中的涉及到法律知识的相关内容引导学生们去学习，这个经验也在全国有关报刊上发表，得到上级有关部门的肯定。厦门还制定了《关于加强青少年学生法制教育工作的实施意见》，使青少年法制教育进一步走向法制化、规范化的轨道，逐步构筑以主课堂为主、课外为辅的学校、社会、家庭一体化的青少年学生法制宣传教育体系。还有一个做法就是把法带回家，让学生与父母同学法，通过这种模式把学法、普法这项工作在全社会形成良好的氛围，而且收到良好的社会效果。
    四是企业经营管理者普法。司法局会同有关部门经过调研后联合下发了《关于开展企业经营管理者学法用法工作的指导意见》，推动了企业经营管理人员学法用法工作的进一步规范。我们通过走访工商局、人劳局等部门认为这项工作做得还是很到位的。
    五是对暂住人员的普法教育坚持教育、服务、管理三结合，高度重视暂住人员的普法。事实上这项工作是很难做的，因为暂住人员流动性很大，象湖里区人口67万其中暂住人员49万，湖里区根据这种具体情况有针对性地开展暂住人员的普法教育，在原来抓好“四个一”（一本书、一堂法制课、一次法律考试、一本普法合格证）的基础上，五年来，举办了各类法律咨询700多场、法制讲座1000多场，制作法制宣传板8000多版，发证人员37万，每次考核合格率都达到了98%，对暂住人员的普法有组织学习、有组织考核，还注重在成效上有效地做好了外来人员的学法、用法、守法工作。同安区在普法依法治理工作中注意从抓重点、抓焦点、抓难点、抓热点、抓试点、抓亮点六个方面入手，具有针对性。
    三、整合社会法制宣传资源，因地制宜，创新形式，寓法制教育于工作、学习、生活之中
    第一方面是网络普法。一是运用最现代化的手段、最有效的媒介，开通了“厦门普法网”，突破了法制宣传教育在时间和空间方面的局限，为全市普法依法治理工作的开展提供了更广阔的平台。网络普法的特点是时间快、涉及面广，随时都能上网了解。二是在一支高素质的联络员方面也形成了网络，包括国家机关、社会团体、企事业单位和学校都建立了普法依法治理联络员。坚持每年定期、不定期召开联络员工作会议、经验交流会和表彰会。三是创办了《厦门依法治市》内刊和《厦门市普法依法治理工作通讯》，确保了普法依法治理工作的信息、经验、工作研讨得到了广泛交流和推广。
    第二方面是媒体普法。充分运用广播、电视、电台、报刊等现代传媒传播迅速、覆盖面广的特点和贴近群众的优势，推进全民的法制宣传教育活动。在检查中，我们发现，厦门市国土资源与房产管理局在《厦门日报》、《厦门晚报》开设的“国土房产之窗”、“国土房产观察”等专版中以国土资源、房证、征地、拆迁等政策宣传为主要内容，回答了群众对国土房产政策的盲点疑点问题，把依法治理与党的全心全意为人民服务的宗旨有机地结合。我们实地到市国土房产局去看了一下，他们在便民方面做得很到位，从办证大厅一进入就有详细的办证须知，不理解的地方还有专人解答、引导，取完号后就等候电脑显示屏叫号，这是把全心全意为人民服务的宗旨和便民、利民的措施与依法办事有机地结合起来。
    第三方面是人员普法，就是普法的主体方面抓联动，求协同，形成法制宣传的合力。这里有几种形式：一是法律顾问团，二是普法依法治理工作联络员，三是普法讲师团，四是综治副校长，五是法律服务志愿者。我们检查组对法律服务志愿者很感兴趣，专门在金尚社区跟陈素珍书记座谈了解，他们社区每三、四栋楼就有一个法律服务志愿者，由懂法律的或在政法机关工作的居民担任，这些志愿者可以把他们的电话等通讯方式告诉社区居民，有什么法律问题，电话一打，非常方便，让我们的感觉是，法律顾问就在身边。这些做法非常好，较好地调动了全市各级各部门对普法工作的积极性、主动性，使普法活动的主体更具有广泛性。
    另外，我们在检查中感到厦门市在拓展传统的普法形式，充分利用咨询、墙报、板报、法律知识有奖竞答等形式外，还送法下乡，普法讲师团和法律志愿者经常性地的活动，这种活动方式深受群众欢迎。
    四、普治并举，全面推进工作取得良好的社会效果
    我们在检查中感觉到，厦门市在“四五”普法中坚持学法用法相结合，重在学以致用，紧紧围绕地方立法、司法、行政执法、法律监督、法律服务、基层依法治理等环节扎实开展依法治市工作。表现在以下几方面：
一是加强制度建设，不断完善依法治市工作的运行机制。制定了《厦门市依法治市工作职责和议事制度》、《厦门市依法治市工作年度检查办法》等一系列规范性文件，使法制宣传的各个方面、依法治市的各项工作逐步做到有章可循，建立起长效的工作规范。
    二是以依法行政、公正司法为核心的行业依法治理稳步推进。各个国家机关都能根据宪法、法律法规完善规章制度，逐步使行业的管理各个方面都有法可依、有章可循。如市国土房产局对2000年前4万多户“问题房”，历史遗留下来的办证问题，在坚持依法行政、依法治理的基础上，从转变观念入手，探索运用法律手段规范处理办证问题，为绝大多数住户解决了办证问题。另外，这个局还出台了《厦门市国土资源与房产管理局听证工作规定》，他们这种听证模式和法院审判有区别的地方，但也有共性，特点是：通过听证，让老百姓，让办证人，让有关当事人明明白白相关的法律法规，知道这个证能不能办，不能办的理由是什么，而且通过听证也能让我们办事公开、透明，这种模式非常好，现在从中央到地方都在尝试这种方式。市检察院、同安区检察院作为法律监督机关为预防职务犯罪做了大量的工作，围绕检察职能，做好普法依法治理工作。法院在法律服务的延伸方面也做得很有特色，特别是在审理行政案件中，对政府依法行政行为给予支持，对于违反法律相关规定或没有法律依据的行为给予撤销，要求重新作出行政行为，撤销时向政府机关提出了司法建议，这个司法建议就是法院审判机关在发挥法院审判职能的同时向普法的重点对象国家机关、领导干部发出司法建议，这对国家机关工作人员就是一种具体的学法行为，据统计，从2001年至今，全市两级法院对行政机关提出司法建议134件，规范了行政机关的行政执法行为，取得了良好的社会效益。湖里区人劳局在发挥他们自身的职能作用的同时，以劳动者、外来工、企业经营管理者为重点普法对象，在保护劳资双方合法权益的前提下做了大量的工作。
    三是基层依法治理活动扎实深入开展。在农村坚持以深化法制教育，培育干部群众法制观念为前提，以落实“四民主两公开”，推进村民自治为重点，以建章立制，实行民主化、制度化、法制化管理为保障，以依法治村、促进经济发展和社会和谐稳定为目标，全面开展“民主法治示范村”创建活动，这是厦门的特色。另外，我们昨天在东山村检查，他们是国家民政部、司法部联合授予的“民主法治示范村”。通过“民主法治示范村”创建活动，全市有49个村被国家、省、市表彰命名为“民主法治示范村”。组织开展了形式多样的“法律进社区”，建立了各个律师事务所等法律服务组织定点联系社区制度。在学校，在依法治校试点的基础上推广了实验小学、集美中学、旅游职业中专学校等8所学校依法治校的经验做法，广泛开展了依法治校示范校的创建和评比活动，以点带面，典型推广，促进了学校法治化管理。在企业依法治理工作中注意发挥党支部的政治核心作用和工会的桥梁作用，如同安电力公司围绕提高企业效率广泛开展比贡献、比守法、比技能、比诚信的教育活动，确保企业内部依法管理、依法维权。
    五、成效与亮点
    经过几天的检查，我们感到，厦门很多的普法依法治理工作经验都值得我们学习，尤其让我们感到有特色的是：
    一是湖里区江头第三小学将普法教育渗透到主课堂，要保证学生学好法首先保证老师先学法，另外，他们还开展“我与爸爸妈妈同学法”的亲子活动，“学生带法回家”，关注两代人身心健康，确保家庭学法面的推广，家庭普法工作做好，社会的学法氛围就会形成。因此我们觉得，这种形式很好，意义更大，很有创意，值得推广。
    二是同安区大同街道东山村坚持民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四民主”和村务公开、财务公开“两公开”为主要内容，建立健全各项规章制度和村规民约。他们在创建“民主法治示范村”活动中积极把道德教育与法制教育有机结合，树立起社会主义农村精神文明的新风尚。
    三是湖里区金尚社区充分发挥居民自治作用，以人为本，普法形式多样，主体针对性强，贴近居民，贴近生活。
这些经验和做法我们将在向省依法治省办公室汇报时建议进一步总结、推广。
    以上是我们反馈的第一方面，成效和经验方面。反馈的第二方面是存在的问题。检查组认为，厦门市普法依法治理工作取得了明显的成效，走在全省甚至全国前列，但也存在一些值得注意的问题：一是一些公民和国家干部的法律素质与实施依法治国基本方略的要求还有一定差距；二是少数领导干部对依法治理工作的必要性、重要性认识不足，没有将依法治理工作摆上议事日程，片面理解依法治理的内涵，将依法治理等同于普法，不能正确处理中心工作与依法治理工作的辩证关系；三是普法依法治理工作发展还不平衡，普法依法治理的针对性和有效性还有待于进一步加强，不同行业与同行业内部学法用法的意识和力度还存在距离，有的行业做得不够到位，法制宣传教育的内容和形式还能进一步拓展，企业、暂住人员和村民的普法工作力度还要进一步加大，专业部门的普法责任意识还需要进一步加强。
    第三部分是几点建议：一是普法依法治理的职责要进一步明确。普法依法治理工作对于各个国家机关、各个团体组织而言都有这方面的职责，都要围绕职能部门自身的工作特点，根据我们自身的工作规律开展好普法依法治理工作。比如说，国家机关的信访部门在认真做好群众来信来访工作中，答复他们提出的问题过程中，就是我们的普法过程，要把普法、用法、守法贯穿到具体的工作过程中，不要把信访当作一般的信访，对群众提出的需要国家机关解决的问题要详细讲清法律依据，这是最直接、最有针对性的。如工商行政管理普法依法治理的对象一是经营者一是消费者，对于来投诉的消费者，帮他们解答及解决问题的过程就是法制宣传的过程。二是普法的对象要进一步明确。“四五”普法的五类重点对象，即领导干部、司法和执法人员、青少年、企业经营管理者、外来人口。三是普法依法治理的内容要进一步明确。检查组在检查过程中感到，中央、省里要求开展普法依法治理工作，向社会普及法律的核心内容是权利和义务，要牢固培养全社会公民权利和义务的意识，让所有老百姓都知道每部法律，这不可能也不现实，但关键是通过普法，让他们牢固树立起权利义务的意识，这是我们要普法的关键内容。同时我们认为，普法教育要与道德教育有机地结合起来，法律的核心是权利义务，很多法律规定的义务原来是作为一般的道德规范，上升为法律后就变成法律的一种义务，有些义务也同时是道德规范所调整的，如家庭中子女对父母的赡养既是道德规范也是法律规范，因此我们在普法中融入道德规范，对于群众树立起法律意识、树立起权利义务的意识很有必要意义。四是普法依法治理成效要进一步明确。不是为了普法而普法，不是为了治理而治理，而是要考虑到这项工作要达到预期的社会效果。五是建议今后厦门市在开展普法依法治理工作中要向农村倾斜、向弱势群体倾斜。六是建议认真总结成功的普法经验，为“五五”普法打好坚实的基础。
                                                                         （根据讲话录音整理，未经审阅）