厦门市司法局普法依法治理工作处    薛   虹

    理论是行动的先导，正确的理论指导正确的行动。认真反思和梳理我国自“一五”到“四五”二十年普法依法治理工作开展的状况，研究和探讨普法依法治理工作的规律，对于科学制定国家“五五”普法规划，并引导我国的普法依法治理工作向着良性化方向发展都是大有裨益的。
    一、 对二十年普法依法治理工作的评述
    应该说，国家通过二十年普法依法治理工作的开展，取得了非常显著的成效。
    首先，通过二十年普法工作的开展，普法工作在社会主义民主法制建设中的基础性地位已为全社会所共识。国家在国民经济和社会发展“九五”计划以及2010年远景目标纲要中，把普法工作提高到与立法、行政和司法同等重要的位置，这在我国法制建设史上还是第一次。普法工作作为社会主义民主法制建设的基础性工作和全面贯彻实施依法治国基本方略的基础性工作，越来越受到全社会的广泛重视，并逐步深入人心。
    其次，二十年普法工作是伴随着国家的政治经济体制改革的不断深入和经济建设的不断发展而逐步开展起来并深入人心的。自“一五”普法以来，普法工作是在“国家有计划的商品经济政策的推行→社会主义市场经济政策的推行→依法治国基本方略的贯彻实施→社会主义政治文明与和谐社会崭新理论的提出”国家政治、经济不断发展与变化这一大的社会背景的引导下，由初期的单一、盲动式的普法向着多元、理性化的普法方向发展，由初期“运动式”、“地毯轰炸式”的普法向着讲求“针对性”和“实效性”的普法方式发展。普法是全社会的共同责任已形成共识，普法形式更加多样，普法内容更加丰富，普法效果更加显著，普法工作已成为社会主义法制建设中一项不可或缺的重要工作。
    再次，从“一五”到“四五”有关国家普法规划文献的规定中，可以清楚地看出，我国的普法工作是逐步走向成熟的。“一五”到“四五”期间，一是在普法内容的规定上是越来越趋于广泛。如“一五”普法仅规定了“十法一条例”的普及，而“四五”普法在内容的规定上则十分广泛；二是在普法重点对象的规定上是越来越趋于具体。“一五”普法较强调全民普法，而到了“四五”普法，则更注重对重点对象的普法，对重点对象的范围规定上是越来越具体；三是在对普法工作要求的规定上是越来越趋于“针对性”与“实效性”，并逐步增加了“治理”的内容，由以往单纯的普法向着“学用结合”、“普治并举”的做法上转变。自“二五”普法以来，国家普法规划的文献中逐步增加并完善了地方、行业、基层依法治理的内容，这种逐步增加对“治理”内容的规定及要求，使普法工作与社会法治实践紧密地结合起来，有利于普法工作真正落到实处。
    通过二十年的普法依法治理工作的开展，全体公民的法律素质和各级领导干部依法决策、依法办事的能力在逐步提高，社会政治稳定、经济发展、人民生活祥和，普法依法治理工作在为社会主义民主法制建设夯实基础的同时，自身也得到了长足的发展。
    二、 对普法依法治理工作若干问题的认识
    普法依法治理工作虽然经过二十年的发展，取得了很大的成绩，但仍有许多问题需要澄清，需要重新认识和探讨。
    （一）关于对普法依法治理工作机构如何定位和设置的认识
    二十年来，在全国范围内，各地对普法依法治理工作机构如何定位及设置的问题，从认识到实践上始终是莫衷一是的。
    对普法依法治理工作在认识和机构设置上一般有以下几种情况:认为普法依法治理工作属司法行政机关的一项重要职责的，则将该机构设在政府或司法行政机关；认为普法依法治理工作属党委的一项工作的，则将该机构设在党委；认为普法工作属行政职责，而依法治理工作属党委的一项工作的，则分两种情况:一是采取“一个机构两头挂”，即该机构既是党委的工作机构，又是政府的工作机构；二是将该机构一分为二为普法和依法治理两个独立的工作机构，并将普法工作机构设为政府或司法行政机关的工作机构，而将依法治理工作机构设为党委的工作机构，等等。
    国家提出依法治国基本方略后，各地相继成立了依法治省（市、区、县、乡、镇）领导小组，其工作内容覆盖立法、普法、行政、司法、法律监督等各个方面。这样，各地普法依法治理工作机构的设置及工作职能又有了新的变化。有的省份将以往的普法工作机构撤销，而将其工作职能纳入新成立的依法治理工作机构，作为党委机构，其办事机构挂靠司法行政部门；有的省份将以往的普法工作机构与新成立的依法治理工作机构实行“一个机构、两块牌子”，作为党委工作机构，挂靠司法行政部门；有的省份则保留以往的普法工作机构，又单独成立了依法治理工作机构，普法工作机构作为政府工作机构，依法治理工作机构作为党委机构；有的地方认为依法治国基本方略由人大监督实施最为合适，故而将普法依法治理工作机构设在人大，等等。
    以上凡列种种，应当怎样去看待呢？笔者认为：
    第一，应该明确：普法依法治理工作与依法治省（市、区、县、乡、镇）工作两者不是一回事，并不能混同。理由之一，两者的工作依据不同。前者的工作依据是全国人大常委会有关法制宣传教育的决议和中共中央、国务院转发的有关法制宣传教育的规划；而后者的工作依据则是地方各级党委、政府作出的相关决定和地方各级人大常委会作出的决议。理由之二，两者的工作分类不同。前者的工作主要包括普法及地方、行业、基层依法治理三大治理工作；而后者的工作主要包括普法、立法、行政、司法、法律监督等项工作。理由之三，两者所涵盖的依法治理工作的具体内容不同。前者是以法律的学用结合作为工作的切入点，通过促进国家机关及非国家机关的学法活动和内部的民主化、制度化建设，以及加强其专业人员的法律及专业知识的培训等，从而推动地方、行业、基层依法治理工作的深入开展；而后者则是按照社会主义法制的要求，从普法、立法、行政、司法、法律监督、法律服务等环节出发，强调职责法定，各司其职，从而实现社会的依法治理。
    因此，实践中将两者并为“一个机构”而加以实施或采取“一个机构、两块牌子”的作法是不可取的，它只能带来工作上的职责不清，以至造成工作的无序、重复、越权或盲从，从而削弱国家依法治国基本方略的贯彻实施。
    第二，“依法治国”作为国家治国的基本方略被确立后，各地相继成立了依法治省（市、区、县、乡、镇）等治理机构，并将立法、普法、行政、司法、法律监督等作为其工作的内容，此种作法是否合适，值得商榷。“方略”一词，在《现代汉语词典》中解释为“全盘的计划和策略”， “依法治国”是党和国家提出的治理国家的最基本的计划和策略，其实质内容就是要依据以宪法为核心的法律体系去管理国家的各项事务，其本质要求就是“依法办事”。按照社会主义法制的要求，各级人大采取多种有力措施，加强人大的立法和法律监督工作，各级政府为确保依法行政，大力推行国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》以及各级司法机关为实现司法公正而推行促进司法体制改革的种种措施，等等，这些都是在切切实实地贯彻实施着“依法治国”基本方略，并严格按照职责法定的要求，各司其职，将“依法治国”的基本计划和策略真正落到实处。而在社会主义法制体系之上再设置一个治理的领导机构的作法，在工作体制上造成了机构的重叠，职能的交叉，在工作实践上则造成了工作职责不清，从而导致工作重复，工作无序，资源浪费，严重的可能会起到削弱社会主义法治的作用。如：许多地方成立的依法治理工作领导机构大多是本地的“一把手”牵头，规格很高。然而，该机构在具体安排部署每年的工作时，涉及到人大和“一府两院”的工作时，就将人大和“一府两院”当年的工作安排纳入到本工作机构的年度工作计划中；而在年度的总结工作中，若涉及到立法、行政、司法工作时，该机构就将人大、“一府两院”当年的工作总结材料中的相关内容纳入到本机构的工作总结中。这些作法，是形式主义的表现，是一种社会的重复劳动，大大的浪费了社会的资源。更有甚者，有些地方为显示依法治理工作机构的领导地位及工作力度，在具体的执法活动中，直接领导部署具体的执法活动，并亲自带领行政执法部门在公共场所执法。这些作法都严重地违反了社会主义法治的要求，起到了削弱或破坏社会主义法治的作用。由此联想到目前社会上许多领域推行的“一把手”工程，使得各地各级的“书记”们在名目繁多的多个领域的各类“领导机构”中兼任“一把手”，一个人甚至兼任几十个头衔，似乎唯有这样，才能体现“党的领导”，才能体现“领导重视”，才能推动工作的深入开展。而名目繁多的领导机构的设置，必然带来对各类领导机构工作职能与职责的设定，及对各类工作目标与标准的追求。于是乎，各种费时、费力、费财、费物等走过场式的评比或检查铺天盖地而来，搞得各级领导们不堪重负，搅得社会人心浮燥，工作只追求表面文章。实际上，这是一种典型的形式主义的作法，是一种对“党的领导”狭隘的认识，更是一种由封建意识和人治思想所形成的与法治理念相悖的思维定式。此风长此以往盛行，国家社会主义法治的目标何以实现？
关于“党的领导”的问题，胡锦涛总书记曾有过论述：党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。重温总书记的论述，我们对“党的领导”的问题应该有了一个完整和理性的认识。一个机构是否设立或存在，主要看该机构在社会相应的领域是否有其独有的功能或职能，倘若该机构所拥有的功能或职能已被其他机构所拥有，该机构就没有设置或存在的必要。因此，笔者认为，通过成立依法治省（市、区、县、乡、镇）治理机构去推动依法治国基本方略的贯彻实施的作法是不可取的。
    第三，应在正确认识普法依法治理工作的基础上，对普法依法治理工作机构进行正确的定位和设置。其一，普法工作机构是否有存在的必要，结论应当是肯定的。新的历史条件下，建设社会主义法治国家，构建和谐社会成为党和国家领导全国人民为之奋斗的目标，而作为我们这样一个有着几千年封建历史的文明古国，其民族的现代法律意识、法治理念相当淡漠，而中华民族的现代法律思想、法律文化、法律传统远还没有形成，要在这样的人文基础上建设起社会主义的法治国家，普法工作就显得尤为重要。因此，普法工作作为建设社会主义法治国家中一项长期、艰苦、宏大的基础性工作，非得有一个专门机构加以组织实施，这是由我国既定的宏伟目标和国家的客观现实条件所决定的。其二，普法工作绝非政府或司法行政机关一家的事情，而是全社会的共同责任。法律作为调整社会各类法律关系的“调整器”，涵盖了社会的方方面面，而对法律知识的普及也必然涉及到社会的各个领域及各个方面，其面之广，量之大，绝非政府或一个部门所能统领和实施的。其三，普法工作虽然属于宣传工作，但它与党委“文明办”所从事的宣传工作是不同的，其主要区别在于工作领域的不同。普法工作作为贯彻落实依法治国基本方略的一项基础性工作，其工作领域是促进国家的制度建设和政治文明建设；而党委“文明办”所从事的宣传工作，其工作领域则是促进思想建设和精神文明建设。其四，普法与依法治理工作是紧密相联、密不可分的。“普”是为了“治”。普法的目的，对于公民来说，主要在于通过普法而知法，并遵守法律，自觉运用法律维护自身的合法权益；而对于国家机关及其工作人员来说，则在于通过普法而促进其正确地适用法律，以求真正实现依法治理。而“治”又离不开“普”，倘若法律知识得不到普及，公民、国家机关及其工作人员对相关法律知之甚少，那么，法律的实施得不到保障，依法治理也就无法实现了。“普”与“治”之间内在的辩证关系，决定了普法与依法治理工作是密不可分的，那种将“普”与“治”割裂开来的观点，认为司法行政机关只管普法工作，而不管治理工作的认识是极端片面的，是一种形而上学的观点，此种观点在具体工作实践中只能助长形式主义、工作浮夸的不良风气产生，因此应当加以纠正。
    综上所述，笔者认为，对普法依法治理工作的设置与定位应从两方面加以考虑。一是从普法依法治理的工作性质与特点出发，将普法依法治理工作领导机构设置在中央及地方的各级党委,这可以解决机构对社会普法依法治理工作的“统领”问题；再则，国务院的“三定方案”已将普法依法治理工作职能赋予政府的司法行政部门，从充分整合利用资源和便于自上而下的推动工作开展的角度考虑，将普法依法治理工作领导机构的具体工作部门设在国务院司法部和各地的司法行政部门是较为合适的。二是设置一个机构，一定要赋予其独有的职责，且所赋予的职责不得与其他部门的工作职责重叠或交叉，才不失设置机构的意义。因此，应当明确，普法依法治理工作机构作为党的机构是领导、组织、协调和开展全社会普法依法治理工作的工作机构。其工作职责在于，通过领导、组织、协调全社会开展普法工作，以提高全民的法律素质；并以“学用结合、普治并举”作为其工作的出发点与切入点，通过建立健全本地区普法依法治理工作的各项规章制度，以典型指导、经验交流、工作督促和表彰先进等项工作的开展，促进国家机关及非国家机关的学法活动和内部的民主化、制度化建设，促进各类人员的法律及专业知识的培训等，从而推动地方、行业、基层依法治理工作的深入开展，最终实现全社会法治化管理水平的提高。
    （二）关于对普法工作的认识
    虽然，普法工作已经轰轰烈烈开展了二十年，但在普法实践中，对普法到底怎样“普”、“普”什么等一些最基本的问题尚存在着一些模糊的认识，因而，导致普法工作中仍存在着一些问题。
    表现之一，将普法宣传与法学教育相混同的认识。由于此种认识的存在，普法实践中，往往在部署普法工作、编印普法资料、规定普法时间、检验普法效果等方面，都习惯于用法学教育的思维模式去加以组织实施。如：按照法学教育的要求去制定学法计划、学法课时，编写大而全的各类普法读本，布置各类的普法考试和发放各类的普法合格证，等等，既浪费了人力、物力、财力，又起不到好的社会效果。实际上，普法宣传与法学教育是有区别的。普法宣传乃春风化雨、润物无声，体现的是一个“广”字，而法学教育则体现的是一个“专”字；普法宣传更注重“过程”，而法学教育则一定要有“结果”；普法宣传面对的是全社会的公民，受之于非系统的教育，而法学教育则是针对部分人群，受之于系统教育；普法宣传的目的是着重于人的法制观念、法律素质的培养与养成，是一项长期而艰巨的工作，而法学教育的目的则主要是培养法律专门人才，对特定的人，培养期限是有限的，等等。因此，认识到普法宣传与法学教育之间的区别，有利于我们正确地组织实施普法宣传工作。
    表现之二，将普法宣传工作简单地混同于一般的社会宣传工作，普法实践中，只注重社会造势，做表面文章，甚至对法律宣传有“毕其功于一役”的认识，经常可以听到有人说“某某法几年前就普过了”之类的话。由于以上认识的存在，普法实践中，在对普法宣传工作人员的配置上忽视法律专业的要求；在编印普法资料上采取不加思考地千篇一律地收集与整理；在开展社会法制宣传活动时，注重口号、标语等不切实际的渲染及走走过场；而在举办法制讲座时，或是照本宣科，枯燥无味，或是以专家、权威的口吻一味地鞭挞社会，好象“法”无公平、正义而言，等等。殊不知，普法工作是一项深入浅出的崇高工作，而在法律上能做到深入浅出，首先要求普法工作者要有深入理论的法律功底和深入实际的工作能力，并通过深入艰苦细致的调查研究，真正寻到普法工作“普”什么、怎么“普”的方法、内容与手段，才能使法律得以“浅出”，从而使法律真正得到普及。再者，普法工作是一项长期、艰巨、细致的工作，普法宣传就是通过在广大公民中对法律知识的普及→运用→再普及→再运用，这样一个周而复始、循环往复的法的“学”、“用”过程的不断积淀，逐步增强公民的法制观念，提高公民的法律素质，逐步积淀形成中华民族的现代法治理念、法治思想、法治文化和法治传统，从而为实现社会主义法治国家与和谐社会奠定良好的人文基础，这将是一个十分漫长的过程。因此，那种对普法有“毕其功于一役”的认识是十分错误的。
    表现之三，认为普法宣传就是由普法工作机构向广大公民普及法律知识，而在普法的方式与手段上往往采取的是简单和大一统的做法。这样，普法实践中，往往机械地把法律分为“通用法律”和“专业法律”，其中，“通用法律”知识由普法工作机构负责去“普”， “普法”似乎成了单一部门的事。一部新法出台，往往都是自上而下的统一部署普及。而在普法“普”什么方面，也欠深入细致地研究和思考。如对一部具体法律的普及，不分地域、领域和对象地统一进行普及，等等。以上认识和做法，一方面，很容易给社会造成一种错觉，好象某一部法律没有普及到位，就一定是普法工作机构没有尽到责任。另一方面，很容易导致普法工作陷入盲目性，使普法工作流于形式和走过场。实际上，任何一部法律，都会涉及到具体的部门、单位与个人，而各类各级国家机关各司其职、严格依法办事的过程就是一个普法的过程。因此，对任何一部法律的宣传普及，绝非普法工作机构一家的事，它需要相关部门、单位及人员的共同参与和配合。再者，任何一部法律，又有其自身所调整的范围及领域，这决定了该“法”应当宣传和普及的范围及领域，那种不加区分地将任何“法”都向全社会广而普之的做法显然是荒唐可笑的。另外，针对不同对象的普法宣传，就同一部法而言，也是有所不同的。如：对领导干部进行普法，不能局限在对具体法条的诠释上，而应偏重于领导干部在宏观层面上去把握立法的精神、宗旨、目的及任务；对青少年进行普法，应偏重于青少年规则意识和良好行为习惯的养成；对农村农民与社区居民进行普法，应偏重于对其民主自治意识的培养及自身合法权益的保护，等等，总之一句话，应“因人施教”，唯有这样，普法才能真正收到好的效果。应当说， “针对性”与“实效性”是普法工作得以深入持久开展的动力源泉，那种简单而大一统的普法方式应当坚决摒弃。
    （三）关于对依法治理工作的理解
    对依法治理工作的理解，从不同角度和不同层面出发，则有不同的理解。从字义上去理解“依法治理”，即指依据法律进行管理；从社会主义法制和依法治国的层面上去理解“依法治理”，则指在立法、行政、司法及监督等诸多环节上都要依法办事；而从具体的普法依法治理工作机构所开展的普法依法治理工作的角度去理解“依法治理”，即指“地方、行业、基层”的三大治理活动。因此，在具体的工作实践中，切不能望文生义地去理解“依法治理”，而应紧密结合具体的工作实际去理解“依法治理”，以保持一个清晰的工作思路去开展工作。
    三、对做好“五五”普法规划工作的几点建议
    综上所述，笔者认为，制定“五五”普法规划，首先，要巩固和继承二十年来普法依法治理工作的好经验、好做法。如：开展普法依法治理工作做到“党委有决定、人大有决议”；强调普法工作的“针对性”与“实效性”；坚持“学用结合、普治并举”的工作方针；建立“党委领导、人大监督、政府实施、全社会参与” 的普法依法治理工作机制，等等，都应在“五五”普法规划中得以体现。
    其次，“五五”普法规划中，在指导思想方面，应增加“贯彻落实党的十六大及十六届三中、四中全会精神”的内容；在工作目标方面，应表述为“通过持之以恒的全民法制宣传教育，不断提高全民的法律意识，提高国家机关、企事业单位及其他组织工作人员依法办事的能力，提高各级领导干部依法执政的能力，为努力建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会和实现社会主义小康社会的目标奋斗”。
    再次，“五五”普法规划中，应处理好以下几个问题：
    一是“五五”普法规划应明确普法依法治理工作机构的设置及职责。工作机构的设置应采取“党的工作机构挂靠在司法行政部门”这样的模式为好，工作职责应定位在开展“普法与三大治理”工作为好。
    二是“五五”普法规划要防止“普是普、治是治”两张皮的现象发生，应提倡“以普促治、以治定普”的作法，将普法与依法治理工作紧密结合起来，以真正求得社会实效。
    三是“五五”普法规划在普法内容的规定上应突出五个“围绕”，即：一要紧紧围绕党和政府的中心工作确定普法内容；二要紧紧围绕本行政区域内的经济与社会的发展需要确定普法内容；三要紧紧围绕各类各级国家机关和各类社团与自治组织的性质、特点及职能的发挥确定普法内容；四要紧紧围绕本行政区域内老百姓所关心的热点、难点问题确定普法内容；五要紧紧围绕普法重点对象的各自特点确定普法内容，等等。
    四是“五五”普法规划应加大对依法治理工作内容的规定，应对地方、行业、基层依法治理的具体内容和要求作出科学、合理及明确的规定。