薛      虹

    随着国家市场经济的飞速发展和国家改革开放的不断深入，伴随着国家城市化的进程，城市居民中大量的“单位人”不断向“社会人”转化，其大多都居住和生活在城市社区。因此，城市社区作为城市居民社会生活的共同体，与最广大的城市居民的生活是紧密关联的。加强社区的建设与管理，充分发挥社区居民委员会自治组织的社会管理作用，从最直接的意义上说，它关系到广大城市居民生活质量的提高和生活环境的改善；从政治意义上说，它关系到基层民主政治的培育与发展，关系到城市社会的和谐与稳定，关系到社会主义政治文明建设总体目标的实现。党的十六大对城市社区建设提出了明确的要求，就是要“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”，这是对社区建设提出的总目标、总要求。因此，加强社区的建设与管理，也是贯彻落实党的十六大精神的具体举措。
    一、厦门市社区建设与管理的现状及存在问题
    厦门市经过近些年来不懈地努力，社区建设工作有了长足的进步。如在社区规模调整方面，将原有的322个居委会整合为177个社区居委会；在社区服务设施及服务功能的改善方面，社区用房（含社区居委会办公用房、社区服务和社区公益活动场所）平均面积达到365.7平方米，已有71个社区用房面积达到500平方米以上,占社区总数的47.7%，已建14个社区卫生服务中心、31个社区卫生服务站、79个社区老年福利服务“星光计划”项目、160多套社区健身路径、124个社区图书室、876个社区宣传栏等，并完成了社区警务室建设，构建了城市基层社会治安群防群治组织体系。
    但是，应当看到，厦门市在社区建设上仍存在着许多问题。如社区基础设施建设仍很薄弱，办公、服务和活动用房严重不足，最小的办公用房只有15平方米，还有53个社区没有活动场所；社区工作机制和管理机制不够健全，社区居委会职能不清、关系不顺，行政化倾向明显，这主要体现在对社区的人、财、物和事的管理，以及对社区职能职责的确定上，都带有浓厚的行政化色彩，使社区成了政府职能部门的“支撑腿”，大大影响了社区自治组织自身管理职能作用的发挥；社区的发展不平衡，岛内社区与岛外社区、示范社区与一般社区的建设质量和水平差距较大，等等。
    以上社区工作中存在的诸多问题，其中有认识上的偏差所引发的问题，有计划经济时代遗留下来的传统作法所引发的问题，也有不依法办事所引发的问题，更有国家城市居民自治本身存在立法滞后而引发的问题。这些问题的存在，使得国家城市居民自治制度难以在基层落实，基层民主政治机制难以在基层正常培育和发展。
    首先，从立法的层面上看，目前国家规范城市居民自治的现行法律《中华人民共和国城市居民委员会组织法》仅有23条，对城市居民委员会的性质、任务、组织框架、设立的程序，以及城市居民委员会与政府和其他组织之间的关系等仅做了原则的规定，操作性很不强；加之，该法对“居民委员会”赖以存在的载体——“社区”却未加规定（“社区”是新生事物，现行法律未规定，说明立法滞后现象的存在），且在确保该法的实施方面，该法又未明确规定具体的监督保障措施，而地方性法规在如何确保该项法律实施的规定方面更是一片空白。由于在立法层面上存在着缺陷，因而导致《中华人民共和国城市居民委员会组织法》尽管颁布了多年，而城市居民自治制度却难以贯彻落实。
    其次，从贯彻落实城市居民自治制度的具体实践来看，全国自上而下的城市社区居民自治工作是依靠各级党委政府的力量加以推动的。如党委成立社区工作委员会，其常设的工作机构“社区办”则设在政府的民政部门，具体指导督促社区工作的开展；指导社区工作开展主要依据的是党委政府的红头文件，以及国务院部门的部颁规章和政府规章；在对社区居委会人、财、物的管理方面，也是按照行政化的管理模式进行的。如社区居委会主任的条件按国家机关录用干部的条件进行规定，社区居委会主任有许多都并非从本社区居民中产生，社区居委会成员的报酬、补助标准等由政府下文件加以规定，社区居委会的选举、工作职责及各类活动等也是由政府及其有关部门加以具体规定、指导和评价，等等。这样的一种运行机制，使得社区居民自治又怎能不带有浓厚的行政化色彩呢？相反，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》却被束之高阁了，国家宪法、法律所确立的最现实的城市居民自治制度如同美好纯洁的圣物被桎梏在法典的理想国中而得不到具体地实施，这难道不是法治的悲哀吗？
    实事求是地说，国家法律对城市居民自治制度的规定也只能是原则的。国家地域辽阔，不同地域、不同城市之间由于生产力发展水平的差异，以及文化、传统、习惯、自然环境等方面的差异，这些差异的存在，决定了国家的法律对城市居民自治制度只能在大的原则上作出规定。而这样就会形成由于地区差异所带来的国家法律无法调整到的“真空带”，那么，这又应该怎样去弥补呢？有的同志认为通过制定政府规章与国家法律相衔接，就可以较好地规范社区工作了。其实不然，按照《中华人民共和国立法法》第73条第2款的规定，地方政府规章能作规定的事项仅有两类，一类是“属于本行政区域的具体行政管理事项”，显然居民自治内容不属于此类；二类是属于“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”。就我市而言，按照现行的《中华人民共和国城市居民组织法》的规定，市政府也仅能对居委会的用房和经费等几个事项加以规定。因此，用政府规章的形式与国家城市居民自治相关法律相衔接，不能有效对地区差异所形成的“真空带”进行调整。而采用地方立法的形式，可以实现地方性法规与国家法律的有机衔接。按照《中华人民共和国立法法》第64条第1款的规定，地方性法规可以就“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出规定，还可以就“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”作出规定。显而易见，城市居民自治制度所涉及的许多具体内容都应属于地方性事务，需要地方性法规作出规定加以调整；而《中华人民共和国城市居民组织法》的贯彻落实更需要通过地方立法的形式加以细化，并得以实现。通过地方立法的形式，可以最大限度地完善我国的城市社区居民自治制度，从而对地区差异形成的“真空带”进行有效调整，大大促进基层民主政治的培育与发展。我市作为经济特区，市场经济相对发达，社区建设已有了一定的基础，理应通过地方立法的形式加速社区建设与管理的步伐。
    二、制定《厦门市社区建设与管理条例》地方性法规的构想
    （一） 《厦门市社区建设与管理条例》的框架结构
    制定该《条例》的总体框架是：
    1、总则（包括立法的目的和依据、社区组织的性质和任务、社区组织与政府和其他组织之间的关系等条款）。
    2、社区组织机构（包括社区居委会的设立及人员组成，社区居委会下设的人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会和居民小组，以及社区居委会的办事程序、居民会议、居民委员会的会议程序和各委[组]成员的推选程序，家属委员会等条款）
    3、社区组成人员及社区工作者（社区居委会组成人员的产生程序、职责及工作补贴，社区工作人员的聘用和报酬等条款）。
    4、社区设施及经费来源（包括各级政府对社区办公用房及公益设施的提供以及对社区经费的保障、社区公益事业经费的筹集以及社区财务管理等条款）。
    5、监督与保障（包括我市各级人大对本条例具体实施的监督性条款，以及各级政府及其行政机关不得干预居委会的限制性条款等）。
    6、附则。
    （二）《厦门市社区建设与管理条例》应明确规定的几项具体内容
    1、明确规定“社区居民委员会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。
    2．明确规定政府与社区居民委员会的关系。规定“各区人民政府或者街道办事处对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于社区居民自治范围内的事项。居民委员会协助所在区人民政府或者街道办事处开展工作”。
    3．明确社区居民委员会与政府部门的关系。规定“市（区）人民政府的有关部门需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经所在地的确区人民政府或者街道办事处同意并统一安排。政府及其有关部门需要委托居民委员会承办的事项，应提供必要的经费和条件。市（区）政府的有关部门可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导”。
    4．明确规定社区居民委员会在社区服务中的地位和作用。规定“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业，组织社区居民和支持民间公益组织、志愿者组织、物业管理机构等组织开展多种形式的社区服务。民间公益组织、志愿者组织、物业管理机构等其他组织在开展活动中，应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职能，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督”。
    5．明确规定对破坏居委会选举的制裁。规定“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害居民行使选举权、被选举权，破坏居民委员会选举的，居民有权向所在区人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效”。
    6．明确规定社区居委会与社区党组织的关系。规定“中国共产党在社区的党组织，按照中国共产党的章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障社区居民开展自治活动，充分行使民主权利”。
    7、明确规定社区居民自治章程、居民公约的制定程序。规定“居民自治章程、居民公约由居民会议讨论制定，报所在地区人民政府或者街道办事处备案，由居民委员会监督执行；居民应当遵守居民会议的决议、居民自治章程和居民公约；居民自治章程、居民公约的内容，居民会议的决议不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触”。
    8、明确规定社区居委会经费的筹集途径。规定“居民委员会办理本社区居住地区公益事业所需的费用，经居民会议讨论决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以向本社区居住地区的受益单位筹集，但是必须经受益单位同意；收支帐目应当及时公布，接受居民监督”。
    9、明确规定社区居委会工作经费、办公用房和公益性设施的来源及保障。规定“社区居民委员会的工作经费和来源，社区居民委员会成员的工资生活补贴的范围、标准和来源，由所在地区人民政府或者市人民政府规定并拨付，并随经济发展而增长；经居民会议同意，可以从社区居民委员会的经济收入中给予适当补助；社区 居民委员会的办公用房和公益性设施，由市各级人民政府统筹解决”。
    10、明确规定人大机关的监督。规定“各区人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本《条例》的实施，保障居民依法行使自治权力”。
    三、促进《厦门市社区建设与管理条例》出台的具体举措
    （一）市人大内务司法委应当尽快组织力量，在市政府进行的社区建设调研的基础上，启动社区建设与管理的立法调研工作。
    （二）由市人大内务司法委牵头，联系相关单位组成立法起草小组，并申请必要的立法经费，为立法工作提供组织与经费保证。
    （三）密切关注国家对城市居民自治方面的立法动态，深刻领会国家有关城市居民自治制度法律的立法精神，使其贯穿我市地方立法的全过程。
    同时应考虑到，社区的建设与管理涉及面十分广泛，因此，在立法过程中应广泛征求意见，特别应注意征求基层的意见，确保制定出的社区建设与管理的地方性法规既有科学性，又有可操作性，为我市社区的建设与发展提供扎实的法制上的保障，从而为我市全面构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。