薛　 虹

　　“五五”普法就要结束，“六五”普法即将开始。在新一轮五年普法到来之际，认真梳理总结以往普法依法治理工作实践中好的经验及做法，努力探索研究普法依法治理工作的自身规律，以求制订出更加科学、操作性更强的“六五”普法规划，并引导普法依法治理工作在全社会深入持久地开展下去是大有裨益的。现就普法依法治理工作的一些具体问题提出一些思考，以求同仁斧正。

　　一、关于对普法工作如何定位的思考

　　明确普法工作的定位，解决的是普法工作到底是干什么的问题。弄清楚这个问题，对我们明确普法工作的目标、方法及任务是有着十分重要的意义。自党的十六大报告提出了政治文明的崭新概念后，应当说，这为普法工作确定了明确的范畴，即普法工作属政治文明的范畴。党的十七大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设等四大建设，并明确地将普法工作列入国家政治建设的章节，这更进一步说明普法工作是国家政治建设的一项重要工作，是国家制度建设和全面实施依法治国基本方略的基础性工作。普法工作的这一定位的重要意义在于：其一，普法工作既然属国家政治建设的范畴，普法工作就一定要紧紧围绕着国家的制度建设而进行，围绕着社会的各项治理而进行。而在以往的普法实践中，那种将“普”与“治”相割裂的观点与做法显然是违背了普法工作作为国家制度建设基础性工作的这一属性；其二，普法工作既然属国家政治建设的范畴，那么，普法工作就应该区别于一般的宣传与教育工作（一般的宣传与教育工作大多属国家文化建设的范畴）。普法工作的这一定位，决定了普法工作与一般的宣传与教育工作在工作机构的设置、工作目标的确立、工作方式的选择、工作计划的安排、工作标准的制定以及社会作用的评估上都应该是大不一样的才对。也就是说，在社会实践中，普法工作是有着自身的工作领域与空间的。当然，任何事物之间，都有着千丝万缕的联系，并互相影响着。比如，随着国家社会主义法治进程的不断推进，伴随着中华民族的法律意识、法治理念、法治思想及法治传统的日益积淀，这在客观上极大地丰富了中华民族法治文化的内容；而日益丰富的法治文化又形成社会强大的反作用力，不断地推进着中国社会主义法治建设的进程。但社会事物间这种千丝万缕的联系，并不影响社会间的必要分工，明确普法工作的定位，有利于社会实践中普法工作的职责设定、目标把握和作用发挥。

　　二、关于如何设置普法依法治理工作机构及职责的思考

　　科学设置普法依法治理工作机构，是普法依法治理工作得以深入持久开展的组织保证。而迄今为止，普法依法治理工作在全国开展虽已有25个年头，但全国各地对普法依法治理工作机构的设置却五花八门，莫衷一是。一般有以下几种情况:认为普法依法治理工作属司法行政机关的一项重要职责的，则将该机构设在司法行政机关；认为普法依法治理工作属党委的一项工作的，则将该机构设在党委；认为普法工作属政府职责，而依法治理工作属党委的一项工作的，则分两种情况:一是采取“一个机构两头挂”，即该机构既是党委的工作机构，又是政府的工作机构；二是将该机构一分为二为普法和依法治理两个独立的工作机构，并将普法工作机构设为司法行政机关的工作机构，而将依法治理工作机构设为党委的工作机构，等等。国家确立依法治国为治国的基本方略后，各地相继成立了依法治省（市、区、县、乡、镇）领导小组，其工作内容覆盖立法、普法、行政、司法、监督等各个方面。这样，各地普法依法治理工作机构的设置及工作职能又有了新的变化。有的省份将以往的普法工作机构撤销，而将其工作职能纳入新成立的依法治理工作机构，作为党委机构，其办事机构挂靠在司法行政部门；有的省份将以往的普法工作机构与新成立的依法治理工作机构实行“一个机构、两块牌子”，作为党委工作机构，挂靠司法行政部门；有的省份则保留以往的普法工作机构，又单独成立了依法治理工作机构，普法工作机构作为政府工作机构，依法治理工作机构作为党委机构；有的地方认为依法治国基本方略由人大监督实施最为合适，故而将普法依法治理工作机构设在人大，等等。导致以上设置混乱状况的根本原因，在于人们对于普法依法治理工作性质的认识还不甚清楚。由于普法依法治理工作机构设置的混乱状况，造成机构重叠、职能交叉、工作标准多样等人为的麻烦，在实际工作中则导致职责不清、工作无序、重复劳动、成本增加、资源浪费等不良现象产生，普法依法治理工作机构难以发挥其应有的作用。

　　鉴于目前全国各地普法依法治理工作机构设置混乱、职责不清的状况，笔者认为，有必要从中央到地方统一普法依法治理工作机构的设置，明确普法依法治理工作的职责，努力实现普法依法治理工作与国家社会主义法治体系的有机衔接，确保普法依法治理工作在社会主义法治建设中基础性作用的充分发挥。

　　笔者认为，首先应当明确的是，在新的历史时期，贯彻落实依法治国基本方略是我党的一项重要治国举措，而普法依法治理工作作为贯彻落实依法治国基本方略的基础性工作，涉及到全社会的各个领域，鉴于我国政治制度的特点，该项工作自上而下应由各级党委来统领，其领导机构设置在各级党委是一种最好的选择；其次，鉴于目前全国各级司法行政机关，从中央到地方，乃至到基层的乡、镇、街道，其机构及人员的设置都比较完备，因此，将普法依法治理工作的具体办事机构挂靠在各级司法行政机关，由各级司法行政机关代表同级党委具体承担和履行本地区普法依法治理工作的职责，有利于普法依法治理工作从中央到地方的全面推动和深入开展，在具体的普法实践中也具有很强的可操作性；再次，应明确普法依法治理工作机构的职责与任务，实现普法依法治理工作与社会主义法治体系的有机衔接，以充分发挥普法依法治理工作在整个社会主义法治体系中基础性工作的作用。由于普法工作属国家政治建设的范畴，这决定了普法工作的开展与治理工作是不可分离的，因此，应当明确，普法依法治理工作机构是领导、组织、协调和督促全社会开展法制宣传教育，促进法治化管理的工作机构，其工作职责在于，通过其领导、组织、协调和督促等各项职能的发挥，一方面，通过组织领导本辖区各类法制宣传教育活动的开展，以及加强本辖区各类法制宣传教育（咨询）平台与阵地的建设，以促进全社会公民法律意识的培养，营造全社会浓厚的社会主义法治的氛围；另一方面，通过以“学用结合、普治并举”的工作方针为指导，结合本辖区实际，建立健全普法依法治理工作的各项规章制度及工作机制，以开展深入细致的“法律六进”活动作为普法工作的实践载体，从社会各类机关及组织的内部管理入手（因社会各类机关及组织的外部管理或与外部发生的关系，主要由社会主义法治体系中的具体法律加以调整），通过典型指导、经验交流、工作督促和表彰先进等方式方法，督促国家机关及社会各类组织建立学法制度、完善内部建章立制、加强内部的监督制约机制和强化社会各类组织成员的相关专业法律知识的培训等，进而推动地方、行业、基层依法治理工作的深入开展，努力促进国家机关及社会各类组织成员法律素质的提高，进而促进全社会法治化管理水平的提高，最终保证国家各项法律、法规及规章的全面贯彻落实。普法依法治理工作机构正是通过以上工作职能的充分发挥，使普法工作真正发挥其作为国家政治建设和贯彻落实依法治国基本方略基础性工作的作用，为建设社会主义法治国家打下坚实的社会基础。

　　三、关于如何确立普法工作理念及目标的思考

　　确立正确的普法依法治理工作理念及目标，对于普法依法治理工作深入持久地开展，能够起到引导和推动作用。

　　首先，应当确立怎样的普法工作理念呢？应该说，自“四五”普法以来，人们逐渐形成共识，普法工作并非普法工作机构一家的事，而是全社会共同的责任。由于这一普法理念的形成，普法实践中“党委领导、人大监督、政府实施、全社会参与”的普法工作机制与格局逐步形成并强化，不断推进普法工作的深入开展。由此，我们沿着这条思路再深入地思考下去，便可得出一系列对普法工作的新认识，即：民主、科学、依法立法的过程就是最好的普法，严格依法行政的过程就是最好的普法，公正司法的过程就是最好的普法，严格法律监督的过程就是最好的普法，提供优质法律服务的过程就是最好的普法，等等。这些普法的新认识、新理念应当说是有佐证的。综观世界范围，一些发达和强调法治的国家，其一个共同的特点在于：全社会在对法的执行力上一般表现的都十分坚定，这逐步形成了该国公民的民族习惯、民族文化及民族传统。我国自改革开放以来，社会主义法治建设取得了可喜的进步，但对我国整个社会主义法治进程的各个环节进行考量，应当说在社会的整个执法环节上还相对十分薄弱。而法治的核心就是按规则办事，这个规则不是由某个人或某个组织制定的，而是由国家制定的，理解的要执行，不理解的也要执行，只要长此以往地坚持下去，就会使人们循规蹈矩，形成习惯，形成传统，而在法律不折不扣的贯彻实施的过程中，管理者与被管理者也都程度不同地受到了法的教育。笔者认为，确立以上普法新理念的重要意义在于，它可以帮助我们更清醒地认识到，对全体公民法律知识的普及并非仅是通过灌输法律知识的形式来实现，而大量的和主要的是通过严格立法、行政、司法、监督及提供优质法律服务的过程，使广大公民（包括管理者与被管理者）自觉或不自觉地通过参与社会各类管理实践活动的整个过程而得以实现的（普法教育的这一实践特点是有别于一般的法学教育）。而如何确保有良法可依，如何确保严格依法行政，如何确保公正司法，如何确保严格依法监督，如何确保提供优质法律服务，这就为我们专门从事普法依法治理工作的人们指明了一条理性和科学的开展普法依法治理工作的路径。

　　其次，普法依法治理工作的目标应如何确立？这关系到普法依法治理工作应努力的方向。笔者认为，普法工作既然属国家政治建设的范畴，那么，普法工作就一定与社会治理紧密相连。而“努力促进全社会法治化管理水平的提高，努力促进国家各项法律、法规的全面贯彻实施”（即：“两个促进”），才应是普法依法治理工作最直接或最根本的目标或任务。笔者认为，普法工作属国家政治建设的基础性工作，而普法工作机构既不是教育机构，也不是执法机关，在社会法治实践中，普法工作既不能缺位，也不能越位，应始终扮演“促进者”的角色较为合适。“两个促进”的前一个“促进”的实现是通过提高社会管理者的法律素质得以实现，后一个“促进”的实现是通过促进社会各类机关、组织和全体公民自觉依法办事而得以实现。以上普法依法治理工作目标的确立，既符合普法工作自身的定位，又具有很强的可操作性，并且也便于人们对普法依法治理工作的开展情况进行考量。而目前社会上有一种观点认为，应当将引导全体公民信仰法律确定为今后普法工作的目标。笔者认为，这是一种及其不切合实际的观点。诚然，建设法治国家是需要有一批信仰法律的人们，比如社会上的法律人、司法人或法律工作者们确实应当信仰法律（而这些对法律产生信仰的人们往往又多是从受过正规法学教育的人群中产生），正如美国自然法学家伯尔曼所说：“法律必须被信仰，否则形同虚设”，但这并不意味着要求社会上的每一位公民都信仰法律，现代法治社会应当是一个多元的社会，也包括人们信仰的多元。比如说，信仰宗教，信仰艺术，信仰共产主义包括信仰法律，等等，生活在法治社会的人们可以按照自己的意愿，将某一项自己所爱好的事物或事业作为自己的毕生信仰，去为之追求或奋斗终身。因此，笔者认为，社会主义法治国家并非是一个让每一位公民都信仰法律的社会，而应该是一个引导全社会的人们都崇尚法律的社会（崇尚法律的社会现实表现就是依法办事），我们从事普法依法治理工作的人们正是为了实现这样一个目标而努力着。

　　四、关于如何开展普法依法治理工作的思考

　　开展某项工作，应选择正确的方式与方法，这样，可以最大限度地节约社会成本，提高工作效率，真正起到事半功倍的社会效果。那么，普法依法治理工作应如何开展呢？笔者认为，普法依法治理工作机构除结合本地的实际情况，制定好本地开展普法依法治理工作的规划及建立健全有效的工作机制和制度外，应具体做好以下三方面的工作：

　　第一，普法依法治理工作机构应深入持久地开展“法律六进”活动，以促进全社会法治化管理水平的提高。国家在“五五”普法规划中，提出了开展“法律六进”活动的新举措，是集普法工作二十多年成功经验之大成，为普法依法治理工作的全面开展提供的一套科学、切实可行的工作方式和工作标准（当然，“法律六进”的个别提法和工作标准的规定有待完善）。以“法律六进”活动为载体，从而全面推动普法依法治理工作的深入开展，是开展普法工作的一种好形式。而在普法实践中，人们往往习惯于望文生义地去理解“法律六进”，认为“法律六进”就是把法律送到某某组织或单位，继而就有了“法律七进、八进”、“送法到千家万户”的普法实践，等等，这直接导致普法实践中开展“法律六进”活动的庸俗化。因此，有必要对“法律六进”活动的开展有一个全面而正确的认识。笔者认为，首先，“法律六进”工作的开展，可以涵盖和涉及到社会上所有的组织及公民，同时，也涉及到对社会主义法治体系中所有法律、法规的宣传与普及。其一，“法律六进”指的是：“法律进机关、进企业、进学校、进农村、进社区、进单位”（需要说明的是，国家“五五”普法规划中提出的“进乡村”是不准确的，“乡”为一级政府，属国家机关，应改为“进农村”；而“进单位”是对前“五进”所不能穷尽的社会组织的一种囊括式表述）。这里，我们可以清楚地看出，“法律六进”所罗列的六类组织涵盖了党政机关、企事业单位、社团组织及社会自治组织等社会的所有组织；其二，社会上的公民以不同的群体组织方式分散在社会的各类组织中，“法律六进”活动的开展，在覆盖社会各类组织的同时，也同时覆盖了社会的全体公民；其三，法律作为社会各类关系的调整器，任何一部具体的法律，都会涉及到具体的部门、单位与个人，都有其自身所调整的范围及领域，而“法律六进”活动的开展，既然覆盖了社会的所有组织及社会的全体公民，自然也就涉及到了社会主义法治体系的所有法律。因此，以社会的各类组织为普法工作的切入点，用开展“法律六进”活动的方式来承担全民法制宣传教育的任务，去落实社会主义法治建设基础性工作的各项目标和任务是一种非常科学、合理和现实的方式。其次，“法律六进”工作的开展可以确保普法与治理工作的紧密结合。“法律六进”的提出，为普法工作机构及其工作人员找到了开展工作的切入点，“法律六进”工作由普法工作机构发动，由全社会各类组织积极参与，从各类组织的学法制度、内部建章立制、人员法律培训、监督制约机制等制度建设入手，加强领导与督促，确保普法工作紧紧围绕制度建设而开展，可以有效克服“普”与“治”两张皮的社会现象，从而最大限度地体现和发挥普法工作在社会主义法治体系中基础性工作的地位与作用。再次，“法律六进”活动的开展，使普法工作的开展更具针对性与实效性，并更具有广泛的社会基础。例如：开展“法律进机关”活动，可以有效促进各类国家机关建立学法制度、重视建章立制工作、加强专业法律培训、建立监督制约工作制度等，以提高各级领导干部的执政和依法决策能力及广大公务员的法律素质；开展“法律进学校”活动，可以有效促进社会各类学校的法治化管理，将学校的依法管理与对青少年的法制宣传教育紧密地结合起来，使广大的青少年在学校良好的管理制度环境下培养出良好的规则意识和行为习惯，等等。因此，“法律六进”活动的开展，是针对不同的社会组织和不同的群体而提出的一项活动，具有很强的针对性与实效性，它由普法工作机构发动、领导、协调与督促，与社会各类组织机构事业的蓬勃发展、社会管理职能的充分发挥以及每一位公民合法权益的充分保护都有着最直接的关系。 “法律六进”活动的开展，使普法工作与国家的制度建设紧密地联系起来，它以社会组织内部的管理为工作切入点，紧密结合不同领域、不同部门的工作性质与特点，针对不同群体的实际与需要，通过督促社会各类组织建立学法制度、法律培训制度以及不断加强与完善各类组织内部的各项管理制度，从制度层面上促进了社会各类组织内部管理的规范化、制度化，进而促进全社会法治化管理水平的提高，同时，也为全体公民在社会更广阔的领域和不同的渠道构建了全民学法的平台和维权的路径，有利于确保社会主义各项法律制度的全面贯彻实施。应当说，“法律六进”活动的开展，对全面贯彻落实依法治国基本方略和促进社会主义法治国家建设能够起到基础性工作的作用，并具有十分重大的现实意义。

　　第二，普法依法治理工作机构应努力加强全社会各类普法工作平台与阵地建设，以利于在全社会宣传法律知识，传播法治文化，弘扬法治精神。应当说，我国经过近二十五年的普法实践，各地在这方面积累了大量而丰富的经验。例如，利用计算机网络技术建立普法或法治网络平台，通过与全社会互动，开展及时便捷的法制宣传教育；在公园、广场、车站、码头等公共场所设置大型普法公益广告牌、法制宣传栏、液晶屏、法治文化公园或广场等设施，向广大人民群众普及法律知识，传播法治文化；利用广播、电视、报纸、刊物等各类媒体的辐射作用，开辟活泼生动的法治专栏、法治节目，在更广阔的领域向全社会宣传法律、法规；在基层的乡镇街道及农村社区，广泛建立法制宣传栏、法律图书室（图书角）、法制小广播等设施，便捷对基层广大人民群众的法制宣传；整合区域法治人力资源，建立普法联络员工作网络、讲师团（师资库）、法律服务志愿者队伍、法制文艺演出队、法制放映队等，为全社会提供形式多样的法制宣传与法律服务；在基层人民群众聚集的场所举办经常性的法治说书场、法律咨询（服务）站、法治学校，等等。实践证明，加强普法平台与阵地建设，是向全社会广大人民群众普及法律知识、传播法治文化、弘扬法治精神的有效途径，是建立普法依法治理长效工作机制最有力的措施，普法依法治理工作机构应通过长期不懈地努力，调动全社会各界的力量，努力加强全社会各类普法工作平台与阵地建设，为在全社会的全体公民中深入持久普及法律知识，传播法治文化，弘扬法治精神提供多种管道与路径。

　　第三，普法依法治理工作机构应积极组织或参与开展形式多样的专项主题法制宣传活动，让更多的人民群众知晓法律，在全社会营造浓厚的法制宣传氛围。普法依法治理工作机构除认真组织做好国家新颁布的法律法规的社会宣传，以及一年一度的“12.4”全国法制宣传日的系列宣传活动外，还应积极配合国家各专业部门，充分发挥社会各类普法平台与阵地的作用，组织开展诸如土地日、综治月、消费者权益保护日、知识产权保护月以及计生、消防、交通安全、环保、卫生、国防等各类专项主题法制宣传日（月）活动。通过各类法制宣传活动的开展，以营造一个全社会都关注法律、全社会都参与宣传法律的浓厚法制宣传氛围。

　　五、关于如何建立普法依法治理工作考评体系的思考

　　建立科学而规范的普法依法治理工作考评体系，可以科学准确地评价普法依法治理工作开展的优劣，对于奖励先进，鞭策后进，促进普法依法治理各项工作目标的实现具有积极的意义。那么，普法依法治理工作考评体系应当怎样建立呢？笔者认为，建立普法依法治理工作考评体系，一定不能违背普法依法治理工作作为国家法治建设基础性工作的这一性质，要紧紧围绕普法依法治理工作规划所确定的工作目标、工作职责、工作任务去制定科学的、便于操作的工作考评标准。例如，对于一个地区的普法依法治理工作考评体系的建立，可以从该地区普法依法治理工作机构及人员的设置情况，普法依法治理工作规划、制度的制定情况，

　　普法依法治理工作机制、体制的运作情况，“法律六进”活动的开展情况（“法律六进”的每一进都应有具体量化标准），各类普法平台及阵地的建设情况，各类专项主题法制宣传活动的开展情况等诸方面进行百分制细化考量设定，并形成一套完整的对某一地区或区域的普法依法治理工作考评体系；而对社会各类机关或组织普法依法治理工作考评体系的建立，可以从该机关或组织学法制度（计划）的建立情况，内部建章立制的情况，对机关及组织成员相关专业法律知识的培训情况，内部监督制约机制建立健全的情况，参与社会法制宣传活动的情况，社会及其他相关机关对该机关或组织的评价情况等诸方面进行百分制细化考量设定，并形成一套完整的对机关或组织普法依法治理工作的考评体系。

　　　 总之，我们在确立普法依法治理工作目标，明确普法依法治理工作职责，制定普法依法治理工作规划，落实普法依法治理工作任务，建立普法依法治理工作评价体系的过程中，应始终不忘普法依法治理工作作为社会主义法治建设和贯彻落实依法治国基本方略基础性工作的这一性质，在普法实践中，应把握好与社会主义法治体系的有机衔接，努力做到既不缺位，又不越位，为建设社会主义法治国家夯实牢固的社会基础。

2010年9月29日